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  • 政策表述变化:强调房地产税立法。政府公开文件中房产税相关表述从“物业税”逐步变更为“房产税”及“房地产税”,2013年底以来中央政策文件更为强调“房地产税立法”。

  • 国际经验:美国、中国香港房地产税制。美国为土地私有制,中国香港为土地公有制。二者房地产相关税种的共同点为流转环节税种少,有房贷利息抵税等优惠;保有环节征税税基宽、税率低。差异为计税依据和税收贡献不同。

  • 国内实践:房地产税收特点及房产税试点效果。我国房地产行业宏观税负率为各行业之首,税收主要来源于流通环节,存在税负转嫁现象。上海、重庆试点对新增住房差别化征收房产税后,受税基相对较窄、计税依据未考虑房屋增值影响,税收贡献较低。若扩大征税范围、调整计税依据后,保守估计上海住房房产税的税收贡献提升至约7%。

  • 立法进程:短期内难落地。目前我国房地产税立法处于草拟阶段,从立法进程及其他税种立法情况来看,预计立法完成时间将在2020年以后,至落地实施仍需有进一步的过渡期。

  • 总结:对房地产税改革的3点认识。(1)房地产税改革不完全等同于开征房产税,在保持行业税负率稳定的前提下,对保有环节征收房产税的同时降低流转环节税负。(2)保有环节征税税基宽、税率低的特点有利于提升房产税的税收贡献,但土地公有制背景下计税依据和折算比例需考虑土地取得成本的影响。(3)立法先行,房地产税短期内落地存在较大难度。

本文梳理房地产税的政策表述、国际国内的实践对比和房地产税立法进程,得出对房地产税改革的3点认识:(1)房地产税改革不完全等同于开征房产税;(2)保有环节征税“宽税基、低税率”有利于提升其税收贡献,但土地公有制背景下需考虑土地取得成本的影响;(3)短期内房地产税改革难落地。

政策表述变化:强调“房地产税立法”

政府公开文件中房产税相关内容由来已久,表述从“物业税”逐步变更为“房产税”及“房地产税”,2013年底以来中央政策文件更为强调“房地产税立法”。

自2003年起,“物业税”开始出现在各类政策文件中,市场开始热议对包括居民住宅在内的不动产统一征收物业税。2010-2013年间,政策文件中出现 “房产税”,相关措辞为“逐步推进”、“研究推进”和“稳步推进”,并在上海、重庆试点。2013年末至今,政策公开表述更为强调“房地产税立法”。2013年11月,十八届三中全会明确改革任务之一为“加快房地产税立法并适时推进改革”;2016年12月,国家税务总局表述“十三五”时期将“推动落实税收法定原则,推动环境保护税和房地产税立法,把主要税种的征收依据逐步由行政法规上升为法律,进一步完善税收法律制度体系”;2017年11-12月,财政部长肖捷发文表示“按照‘立法先行、充分授权、分步推进’的原则,推进房地产税立法和实施”。

政策表述的变化可从3方面来理解:(1)房地产税改革将“立法先行”。目前,我国征收房产税的依据为1986年9月出台的《中华人民共和国房产税暂行条例》,征税范围为经营用房产,个人所有非营业用房产免税,该文件实际为行政法规而非法律,因此房地产税改革的第一步便为立法。(2)在对保有环节增加税种的同时降低流转环节税负。2017年末财政部长刊文内容中显示改革方向为建立“现代房地产税制度”,在“对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税”的同时“适当降低建设、交易环节税费负担”。(3)立法完成后,改革将适时、分步推进。推进方式包含两种可能:一种为分业态推进。工商业房地产方面,目前其房产税的缴纳为按房产原值扣减一定比例后的余值或按房产租金收入计征,并非房产评估值;住宅方面,别墅和高档住宅可能先征收,或确立人均住宅面积扣减标准。另一种为分城市推进,不同城市可制定差异化政策。目前我国商品房市场区域差异明显,热点城市土地供应紧张、经济发展水平好、人口持续净流入,商品房供不应求并存在投机购房现象;反之部分弱二线和三、四线城市则受制于土地供应量阶段性明显偏大、经济发展水平有限和人口净流出等因素,中长期商品房仍面临供大于求的风险,并不具备全国按照统一政策征收房产税的基础。

国际与国内实践:总量稳定、结构调整


1、美国、中国香港房地产各环节税种对比


不同国家房地产行业背景不同,其中美国为土地私有制,个人或企业取得土地无需缴纳土地出让金;中国香港为土地公有制,开发商或其他个人通过一次性缴纳土地出让款项来获得土地一定期限的使用权。


从美国情况来看,流转环节税收主要为所得税,叠加出售利得和房贷利息扣除标准影响,所需纳税较少,而保有环节为其税收的重要来源,对土地和房屋合并征收,税基为房地产评估值的一定比例,各州房产税税率中值约1%。从中国香港情况来看,流转环节税收主要来源于所得税和印花税,多针对住房投机,同时住房贷款利息也可抵税;保有环节主要征收差饷和地租,差饷的征收对象为物业使用者(业主或租户),地租的征收对象为业主,二者均按照估价日期的市场租金征收,征收率分别为5%和3%。

相同之处:(1)流转环节涉及税种均较少。流转环节税种主要为所得税,并存在出售利得扣除标准和房贷利息抵税条款。(2)保有环节征税具备“宽税基、低税率”特点。二者均对所有的存量房产征税,税率均较低。

差异:(1)计税方法不同。美国房产税为按土地和住房按评估值的一定比例合并征税;而中国香港的差饷和地租为按评估租值征收。(2)保有环节税收重要性不同。房产税收入在美国州和地方政府财政收入中占比高达约15%;中国香港差饷仅占财政收入的3-5%。

2、国内房地产税制特点、房产税试点效果


(1)房地产税收贡献高、重流转轻保有、税负转嫁明显


不同环节涉及税种梳理。取得环节方面,征税对象主要为开发或土地获得方,缴纳税种包括契税、耕地占用税、印花税和城镇土地使用税。流通环节方面,征税对象为包括销售与购买方、出租与承租方,其中销售方纳增值税、城镇维护建设税、教育费附加、土地增值税、印花税、企业所得税和个人所得税,购买方纳印花税及契税;与销售方相比,出租方纳税无土地增值税,增加房产税和城镇土地使用税,承租方则纳印花税且个人住房免征;保有环节方面,产权人只需缴纳房产税及城镇土地使用税,个人居住房屋免税。

宏观税负率为各行业之首,流通环节税额占比超80%。分行业来看,房地产行业税收贡献最高,截至2015年底,其宏观税负率[1]达39.51%,而同期的全国税收收入或生产税费净额占GDP比重分别仅为18.13%和14.87%。从房地产行业自身税收来看,税额主要来源于流通环节的营业税[2]、土地增值税、企业所得税和契税,2014年底占行业总税额分别达32.49%、19.30%、17.85%和17.41%。

税负转嫁明显,购买方纳税额高于名义值。个人缴纳增值税、契税和个人所得税,受个人购买满2年或5年的住宅对外出售可分别免征增值税或个人所得税影响,预计个人缴纳税额约占行业总税收比重的30%,其中增值税和个人所得税的征收对象为销售方,契税征收对象为购买方。但受我国城镇化进程中房产价格周期性暴涨影响,住房交易税负转嫁明显,开发商短期可上调房价转嫁税负,而个人出售住房所需缴纳的增值税、个人所得税甚至中介费及提前偿还贷款的手续费均通过提高房价转嫁至购房者。

(2)房产税试点情况、征税范围和计税依据调整后的影响估算

自2011年起,上海和重庆分别开展房产税试点,其中上海征收范围主要针对多套房购房者,重庆征收范围则主要为别墅、高档住宅及外地投机购房者。受目前试点征税范围相对较窄、税基未考虑评估增值的影响,房产税税收贡献稳定在约2-4%的较低水平。

若征税范围扩大至存量住宅并设置一定的税基折算比例,保守估计上海房产税税收贡献比重将提升至约7%。假设参数包括人均居住面积、税基折算比例和税率中值,在保守、中性和激进3种情景下,税基折算比例分别为30%、40%和50%,税率中值分别为0.4%、0.6%和0.8%,尤此得出的住宅房产税占税收比重分别为4.1%、7.8%和12.4%,房产税总额税收贡献比重分别为6.8%、10.5%和15.1%。

立法进程:短期内改革难落地

目前我国房地产税立法处于草拟阶段,预计立法完成时间将在2020年以后,至落地实施仍需有进一步的过渡期。

从立法程序来看全国人大及其常委会均可以行使立法权,房地产税法属于一般法律,预计将由全国人大常委会进行立法审议,具体阶段可包括草拟、提案、审议、表决和公布阶段,其中草拟和审议阶段均需向社会公开征求意见,审议阶段一般实行“三审制”。目前,房地产税法尚处于立法初期的草拟阶段且尚未向社会公开征求意见。

从其他税种立法进展来看,环境保护税法、烟叶税法和船舶吨税法从财政部、国家税务总局向社会公开征求意见至全国人大常委会初次审议均经历了约1年,由于细则无明显争议,审议仅两次、历时约4个月便立法完成。目前我国现存18个税种中仅有6个已立法,剔除房地产相关税种后仍达7个尚在草拟阶段,预计存量税种立法最快将在2019年下半年完成,而征收范围明显扩大、涉及利益关系复杂的房地产税法难在存量税种立法完成前出台,其审议时间也可能会拉长。

总结:对房地产税改革的3点认识

房地产税改革不完全等同于开征房产税,而为“加”“减”并重,在保持行业税负率稳定的前提下,对保有环节征收房产税的同时降低流转环节税负。具体体现在以下两方面:政策方面,表述从“物业税”变化为“房产税”及“房地产税”,2017年底财政部部长对房地产税的最新表述则强调了“房地产税立法”、“按照评估值征收房产税的同时,适当降低建设和交易环节税费负担”、“建立现代房地产税制度” ,房地产税改革的内涵更加丰富。国际和国内的税负结构差异方面,国际经验为在保有环节征税的同时,流转环节则税种少、存在房贷利息抵税、出售利得税收减免等优惠;而我国房地产税制则集中于流转环节,并且存在税负转嫁,购房者承担的税负高于行政法规中的要求。因此,在保持房地产各环节整体税负率稳定的前提下,对住房保有环节征税的同时降低流转环节税负。

保有环节征税具备税基宽、税率低的特点,有利于提升房产税的税收贡献,但土地公有制背景下计税依据和折算比例需考虑土地取得成本的影响。国际经验方面,保有环节对全部存量房屋按评估租值或价值的一定比例征税,税率可低至1%以下。目前我国工商业房地产房产税计税依据为房产原值,而上海、重庆个人住宅房产税试点中,受税基较窄、计税依据未考虑评估增值影响,房产税税收贡献较低,因此房地产税立法中,征税对象、计税依据确实有调整的空间和必要。但我国为土地公有制,开发商在获取土地时已缴纳出让金,而住房价值同样包含了土地价值,因此计税依据和折算比例需考虑土地成本已缴纳出让金的影响。


立法先行,房地产税短期内难落地。从税收法定原则来看,房地产税的改革需立法先行,根据立法流程、存量税种立法进程推算,房地产税立法完成最快预计将在2020年左右,而其实施较立法完成仍需半年或1年甚至更长的过渡期,短期内落地难度较大。

注:

[1]税收收入/GDP

[2]数据年份为2001-2014,为营改增之前统计

本文来自华尔街见闻

 
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